L’évaluation des politiques publiques

L’évaluation des politiques publiques est une démarche visant à apprécier les impacts d’une politique (une mesure particulière, un investissement public, un ensemble d’actions ou de projets, une loi…), pour juger de sa valeur au regard d’un ensemble de critères, dans l’objectif de l’améliorer et d’éclairer la décision publique.

Les types d’effets auxquels l’évaluation s’intéresse peuvent être de nature économique, environnementale, sociale ou sociétale et couvrir les questions de gouvernance ou les risques, par exemple.

L’évaluation permet ainsi d’apprécier le bon usage des financements publics et la soutenabilité des politiques vis-à-vis de l’environnement, du développement économique et du progrès social. Elle contribue à la transparence de l’action publique et lui permet de rendre des comptes aux acteurs concernés.

Depuis plusieurs années, ces démarches d’évaluation se développent et sont de plus en plus intégrées au pilotage et au suivi des politiques publiques.

Au niveau international, l’OCDE procède régulièrement à un examen des performances environnementales des pays, dresse un bilan des actions engagées et formule des recommandations. Le dernier examen disponible pour la France date de 2016.

Exemples d’évaluation sur des politiques publiques, des stratégies ou des programmes

Stratégie nationale bas carbone : une évaluation macroéconomique - Théma - Novembre 2016 (448.3 ko, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

Exemples d’évaluation sur des politiques sectorielles

Exemples d’évaluation sur les effets redistributifs et sociaux

Les effets économiques de la fiscalité environnementale sur les ménages et les entreprises (5.4 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

L’évaluation des politiques publiques vise à apprécier les impacts d’une politique, en qualifiant ou quantifiant ses effets, pour juger de sa valeur au regard d’un ensemble de critères, dans l’objectif de l’améliorer et d’éclairer la décision publique. Selon le décret du 18 novembre 1998, il s’agit « d’apprécier, dans un cadre interministériel, l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre ».

Elle permet ainsi d’apprécier le bon usage des financements publics et la soutenabilité des politiques, des projets, ou des mesures vis-à-vis de l’environnement, du développement économique et du progrès social. Elle contribue à la transparence de l’action publique et lui permet de rendre des comptes aux acteurs concernés.

Depuis plusieurs années, les démarches d’évaluation se développent et sont de plus en plus intégrées au pilotage et au suivi des politiques publiques.

Depuis la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, les projets de loi doivent faire l’objet d’une étude d’impact. Cette dernière doit notamment présenter « une évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour […] les administrations publiques et les personnes physiques et morales intéressées ». Le CESE a dressé un premier bilan de ces dispositions dans son rapport publié en septembre 2019.

De même, en vertu de la loi de programmation quinquennale des finances publiques n° 2012-1558 du 31 décembre 2012, les projets d’investissements civils de plus de 20 millions d’euros financés par l’État ou ses établissements publics doivent faire l’objet d’une évaluation socio-économique préalable, sous la supervision et la contre-expertise éventuelle du Secrétariat Général à l’Investissement Public.

L’évaluation des politiques publiques est enfin un des outils au service de la transformation de l’action publique et du pilotage budgétaire.

Évaluation, qu’est-ce que c’est ?

Il existe de nombreux types d’évaluation, selon l’objet à évaluer, le moment où il est évalué, les questions évaluatives que l’on se pose et notamment les types d’effets auxquels on s’intéresse.

Les types d’objets à évaluer peuvent être très divers : une mesure ou action simple, un projet d’investissement ou de changement d’une autre nature, un dispositif de mise en œuvre d’une politique, un programme d’actions ou de projets, une loi, une politique publique…

Les types d’effets auxquels l’évaluation s’intéresse peuvent être de nature économique, environnementale, sociale ou sociétale et couvrir les questions de gouvernance ou les risques, par exemple.

Selon les objets étudiés et les résultats souhaités, les méthodologies mobilisables sont également variées. L’évaluation peut désigner aussi bien l’évaluation socio-économique, c’est-à-dire une évaluation qui s’intéresse aux différents effets d’une politique du point de vue de la collectivité dans son ensemble (et donc en particulier aux externalités causées par les comportements des agents économiques privés) et qui met en balance les coûts et les bénéfices de cette politique, l’évaluation ex-post de mesures précises fondée sur des méthodes microéconométriques, des chiffrages macroéconomiques, des impacts économiques ou environnementaux, ou bien encore l’évaluation environnementale et son étude des impacts environnementaux d’un plan, d’un programme ou d’un projet, ce dernier pouvant être porté par un acteur privé et pas nécessairement public.

Enfin, la phase où intervient l’évaluation de l’objet peut se situer en amont de la décision (on parle d’une évaluation préalable ou « ex-ante », on essaye de prédire les effets de la politique), en cours de mise en œuvre (évaluation « in itinere ») ou après mise en œuvre (évaluation « ex-post », on observe les effets de la politique).

L’évaluation des politiques publiques recouvre donc une large palette de cadres réglementaires, de méthodologies, de pratiques, ou d’objets soumis à l’évaluation, mais caractérise des démarches qui partagent un ensemble de principes et d’objectifs.

Quelques principes

Cinq grands principes directeurs gouvernent les évaluations. Ces principes sont déclinés en exemple de règles d’application pratique, qui sont adaptés selon le type d’évaluation à mener, ses objectifs et son contexte.

Impartialité et transparence

La démarche d’évaluation doit être conduite avec une autonomie suffisante par rapport aux processus de gestion et de décision, les personnes qui en ont la responsabilité s’appliquant à éviter tout conflit d’intérêt éventuel.

Ce principe s’applique au niveau de la démarche d’évaluation dans son ensemble et, en ce qui concerne le niveau de l’élaboration du dossier d’évaluation initial, dont la responsabilité demeure celle du maître d’ouvrage du projet ou de l’action à évaluer, celui-ci doit faire en sorte que ses modalités de production assurent un bon niveau d’objectivité et de neutralité.

Le principe de transparence s’applique également au contenu de l’évaluation (méthodes, données…) et à toutes les étapes jusqu’à la diffusion des résultats. L’évaluation comprend ainsi la liste des données, sources ou valeurs de référence utilisées ainsi que la liste de celles connues mais non utilisées, en motivant leur non prise en compte, et contient une description des méthodes utilisées et signale les hypothèses et interprétations alternatives non retenues à chaque étape du raisonnement, en motivant ces choix. Une attention particulière est portée à la description de la prise en compte du risque et de l’incertitude dans ces méthodes.

Enfin, les règles de diffusion sont établies au départ ; quelles qu’en soient les modalités, le produit diffusé doit respecter l’intégrité des résultats.

Pluralisme

Le recueil des divers points de vue pertinents sur l’action évaluée, émanant d’experts ou d’autres acteurs concernés, fait partie intégrante de la démarche d’évaluation.

Le dossier d’évaluation produit est ouvert à la controverse, celle-ci devant être acceptée et intégrée au produit final de l’évaluation qui reflète une expertise plurielle.

Compétences

Les personnes chargées de l’évaluation mettent en œuvre des compétences spécifiques.

Leurs qualifications, leur expérience antérieure et leur reconnaissance par des pairs sont prises en compte pour leur conférer la qualité d’expert en évaluation.

Exhaustivité

Toute évaluation se doit de prendre en compte l’ensemble des données connues. En particulier, l’évaluation tire parti des enseignements des retours d’expérience, et en particulier des évaluations a posteriori, qui doivent être systématisées le plus.

Elle doit identifier l’information pertinente et mentionner les biais, lacunes et approximations résultant de l’utilisation des seules informations disponibles.

Ce principe s’applique évidemment avec un souci permanent de proportionnalité dans l’utilisation des moyens d’évaluation au regard des enjeux considérés.

Traçabilité

Les éléments constitutifs de l’évaluation sont bien identifiés afin de la rendre lisible a posteriori par un tiers, qui doit pouvoir reconstituer les choix opérés, et de faciliter le suivi des actions évaluées ainsi que leur évaluation ultérieure.

A l’international

Au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le comité des politiques de l’environnement anime la réflexion et le partage d’expériences sur la conception et l’élaboration de meilleures politiques environnementales.

Ce comité pilote notamment les revues de performance environnementale des pays, qui sont, avec la revue des performances économiques, l’un des deux examens par les pairs obligatoires pour tous les États membres de l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Menée actuellement tous les 10 ans, cette revue permet de mesurer les progrès accomplis par les pays et formule des recommandations ciblées pour améliorer les performances environnementales.

La dernière revue pour la France a eu lieu en 2016. Cette troisième revue fait le bilan des politiques environnementales menées depuis 2005 et formule 33 recommandations articulées autour de quatre thèmes : la gouvernance environnementale, la croissance verte, la transition énergétique et la biodiversité.

Ces recommandations visent à répondre à six défis majeurs pour la politique environnementale française identifiés par l’OCDE : l’agriculture intensive et l’artificialisation croissante, le vieillissement du parc nucléaire, les transports routiers et la prépondérance du diesel, le besoin de renforcer la taxation des activités polluantes (qui permettrait d’alléger la fiscalité sur le travail et les entreprises), la complexité administrative, et le besoin de renforcement du dialogue social environnemental.

D’une manière générale les recommandations formulées par l’OCDE appuient les réformes mises en place par le gouvernement dans les deux années précédant l’examen (loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, loi sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, modernisation du droit de l’environnement…) et encouragent leur poursuite.